Tra negoziazioni e commedia dell’arte: l’accordo per il dopo Brexit

di Andrea Fracasso, professore di politica economica alla Scuola di Studi Internazionali e al Dipartimento di Economia e Management dell’Università di Trento.

Alla fine l’intesa per il dopo Brexit è stata raggiunta. L’accordo di partenariato (Trade and Cooperation Agreement) tra Unione europea (Ue) e Regno Unito che determinerà le relazioni tra il continente e la terra d’Albione è stato concluso il 24 dicembre 2020, pochi giorni prima del 1 gennaio 2021, data stabilita dall'Accordo di Recesso (Withdrawl Agreement) per l’uscita inderogabile del Regno Unito dalla Ue.

Frutto della tenacia dei negoziatori, ma anche della preoccupazione per gli effetti negativi di un non-accordo su un contesto economico già segnato dalla pandemia, il Trattato contiene norme che regolano, tra gli altri, il commercio di beni e servizi, la giurisdizione della Corte Europea di Giustizia, gli spostamenti delle persone, la ricerca scientifica, la pesca, la cooperazione in materia di sicurezza e giustizia, e gli aiuti di Stato. L’accordo, nella sua componente economica, presenta le caratteristiche tipiche dei trattati di liberalizzazione commerciale più moderni, come quello che l’Ue ha siglato con il Canada, e quindi tocca un numero estremamente ampio di fattori che influenzano le relazioni economiche e politiche tra le due aree. Dato che le parti si impegnano a non introdurre alcun tipo di dazio e di barriera al commercio di beni, inoltre, questo trattato stabilisce un grado di integrazione economica unico al mondo tra Paesi che non fanno parte di un’unione doganale. Infine, il Trattato prevede un impegno reciproco a mantenere alti la cooperazione e il coordinamento in vari ambiti dell’economia, nel settore dei trasporti, in materia di pesca e sui temi di sicurezza e giustizia.

Nonostante la rilevante portata dell’accordo, non va dimenticato che esso non è un mezzo per conseguire una maggiore liberalizzazione degli scambi, una più stretta cooperazione e un maggior grado di coordinamento politico tra le parti, come nel caso dei nuovi accordi commerciali. Il Trade and Cooperation Agreement, infatti, è un accordo volto a circoscrivere gli effetti di chiusura e separazione che sarebbero derivati dall’applicazione diretta dell’Accordo di recesso del Regno Unito e ha per questo una finalità prevalentemente difensiva (di una parte) dello status quo per aree che sono comunque più disunite e distanti rispetto al passato. Una distanza che traspare chiaramente nei comunicati stampa e nelle dichiarazioni rilasciati dalle autorità sui due lati della Manica. Annunci la cui retorica è, secondo chi scrive, meritevole di qualche riflessione.

Il discorso di presentazione dell’accordo da parte del Primo Ministro britannico Boris Johnson si concentra su tre aspetti principali. Primo, il recupero della sovranità inglese nelle materie precedentemente di competenza esclusiva (o condivisa) dell’Ue. Il Primo ministro enfatizza, con qualche allusione e ambiguità, la ritrovata capacità inglese di definire degli standard propri nella manifattura e nei servizi, e la possibilità per il suo Paese di sviluppare delle attività in diretta competizione col continente. Un’ottica ben diversa da quella degli Stati membri dell’Ue che, sotto la spinta della nuova Commissione e anche grazie al piano Next Generation EU, cercano invece una sempre crescente collaborazione negli ambiti scientifico, regolamentare e industriale. Secondo, il discorso di Johnson sottolinea come, grazie all’accordo, il Regno Unito conservi un accesso commerciale diretto e senza barriere al mercato unico europeo, garantendo così ai cittadini inglesi di comprare liberamente beni dall’Ue e alle imprese inglesi di servire il vicino e ampio mercato del continente con i propri prodotti. La necessità di rassicurare il Paese di non aver perso l’accesso al mercato unico europeo, va osservato, mostra l’inconsistenza delle minacce inglesi di uscire dall’Ue senza un accordo e spiega anche le ampie concessioni fatte dal Regno Unito all’Ue durante i negoziati. Terzo, il Primo Ministro britannico rimarca la decisione delle parti di intraprendere un percorso di collaborazione in vari ambiti sensibili, consentendo così di preservare, nell’interesse comune, le esistenti forme di cooperazione nell’ambito della sicurezza, dell’intelligence e della giustizia in Europa.

La linea argomentativa delle autorità inglesi mira a mostrare agli elettori come il Regno Unito sia riuscito a firmare un accordo che da un lato rispetta il mandato dei cittadini di recedere dall’Ue e dall’altro scongiura il rischio di un isolamento economico e politico dell’isola. Una retorica che, pur condita di apprezzamenti, ringraziamenti e attestati di vicinanza (“culturale, emotiva, storica, strategica e geologica”) all’Ue, ricorda alcuni tratti della politica “American First” dell’Amministrazione Trump, secondo cui la cooperazione internazionale tra aree sovrane è preferibile alla gestione congiunta della sovranità. Un approccio che vede la cooperazione come un gioco a somma zero, non foriero di benefici netti per tutti, ma un meccanismo di scambio di concessioni che richiede un fine bilanciamento di interessi e di valutazioni di opportunità politica.

L’Unione europea, dal canto suo, ha dato notizia dell’accordo in modo opposto. In particolare, la Commissione ha messo in evidenza come l’accordo aiuti a limitare, ma non possa annullare, gli effetti negativi che seguono dalla separazione dei due blocchi. L’accordo è un cerotto sulla ferita della Brexit, e non un risultato migliorativo rispetto al passato. I cittadini di un’area non potranno più risiedere liberamente nell’altra per lunghi periodi di tempo senza richiedere un visto; i beni commerciati tra le aree saranno sottoposti a controlli doganali (seppur attraverso procedure semplificate) per verificare il rispetto delle regole di origine e dei requisiti tecnici e di sicurezza definiti in autonomia dall’altro partner; le professioni non saranno più automaticamente riconosciute nelle due aree, e i servizi offerti dagli operatori inglesi dovranno rispettare le norme stabilite in ciascuno dei paesi europei, senza più clausole di mutuo riconoscimento o “passaporti” per il libero esercizio dell’attività. L’accordo non copre il riconoscimento reciproco degli standard fitosanitari, dei servizi finanziari e della protezione dei dati personali, elementi cruciali per lo sviluppo dei servizi avanzati e che saranno oggetto di decisioni unilaterali (o ulteriori negoziazioni in futuro). Il Regno Unito, infine, non sarà più parte dell’ Emissions Trading Scheme europeo.

In modo da rendere ancora più esplicito il messaggio, l’Ue ha elaborato una serie di schede grafiche volte a spiegare come l’accordo crei una relazione tra Regno Unito e Ue che rimane comunque poca cosa rispetto al rapporto intrattenuto dai Paesi membri dell’Ue. In modo particolare, la Commissione è decisa nel dichiarare che l’indivisibilità delle quattro libertà fondamentali (persone, cose, servizi e capitali) che caratterizzano il mercato unico europeo non si applicherà più al Regno Unito, con tutte le conseguenze che ciò ha sui lavoratori, le imprese, le banche e gli studenti. La Commissione ribadisce inoltre che l’accordo rispetta le condizioni considerate come imprescindibili dall’Unione, suggerendo implicitamente che la libertà e l’autonomia che il Regno Unito intendeva derivare da Brexit sono in effetti limitate dalla necessità di non perdere l’accesso al mercato unico. Nonostante il recupero dell’autonomia legislativa e regolamentare, il Regno Unito si è infatti impegnato a non comportarsi in modo opportunista, per esempio abbassando i requisiti sociali e ambientali applicati alle imprese o intraprendendo un’aggressiva politica di aiuti di Stato al fine di favorire le proprie imprese e attrarre le aziende europee sul territorio britannico. Non è un caso che Michel Barnier, capo negoziatore della Commissione europea, abbia dichiarato: “la protezione dei nostri interessi è stata la nostra preoccupazione principale durante tutti questi negoziati e sono lieto di quanto abbiamo conseguito.” Infine, la Commissione mette l’enfasi sulla creazione di un sofisticato sistema di governance dell’accordo (centrato sul Joint Partnership Council) che consente alle parti di monitorare la corretta applicazione delle norme e di uno speciale sistema di risoluzione delle (eventuali) controversie. Questo conferma un punto di fondamentale importanza per l’Ue, ovvero che l’integrazione economica deve essere accompagnata da un forte coordinamento politico e da un sofisticato apparato legale; un punto che serve come monito alle forze anti-europeiste in diversi paesi dell’Ue che suggeriscono invece la possibilità di avere, al contempo, grande autonomia politica dei Paesi e un elevatissimo livello di integrazione economica.

Se l’accordo serve indubbiamente a entrambe le parti a ridurre i traumi derivanti da una separazione disordinata, queste differenti forme di retorica riflettono le diverse esigenze politiche delle autorità inglesi ed europee. Le prime cercano di rassicurare gli elettori di non aver esposto il Regno Unito al caos giuridico ed economico derivante da un’uscita dall’Ue senza accordo, e di aver conseguito almeno una parte dei risultati promessi dalla Brexit. Le autorità europee, dal canto loro, rimarcano l’unità assoluta dei Paesi dell’Ue nella negoziazione e i limiti della soluzione trovata, così da scoraggiare trionfalistici riferimenti all’esperienza inglese da parte dei movimenti anti-europei, al contempo evitando accuse di aver boicottato le negoziazioni nel tentativo di punire il Paese uscente.

Per un giudizio informato sui termini dell’accordo c’è bisogno di più tempo, sia per capire cosa si nasconde nelle pieghe di un testo davvero lunghissimo (1246 pagine), sia per osservare la coerenza delle azioni rispetto agli impegni del testo. Nonostante la Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen abbia dichiarato che “possiamo finalmente lasciarci alle spalle la Brexit e volgere lo sguardo al futuro”, di questo accordo si parlerà di certo ancora per molto.