L'epidemia, la crisi economica e lo stallo europeo: l'Unione europea alla prova decisiva della solidarietà

di Andrea Fracasso, professore di politica economica dell’Università di Trento

Le misure per limitare la diffusione del virus hanno messo in ginocchio le economie di quasi tutto il mondo e parte dell’attività economica e del commercio è stata “congelata”, in attesa che possano riprendere tutte quelle attività che richiedono contatto interpersonale e spostamenti. Il quadro economico del presente e del futuro è quindi divenuto elemento di grande preoccupazione. Servono risorse per preservare questo mondo “congelato” fino a quando arriverà il momento di ripartire. I lavoratori e le imprese devono poter arrivare in salute fino a quel momento, i servizi pubblici essenziali devono resistere, le persone devono poter avere accesso ai mezzi per sopravvivere dignitosamente fino a quando potranno tornare a guadagnarsi il reddito. In questo sforzo di resistenza, i Paesi colpiti hanno messo in campo diverse misure per garantire la liquidità alle imprese, chiamate a onorare i propri pagamenti pur non producendo fatturato, per sostenere i lavoratori, per proteggere i vecchi e nuovi disoccupati e, infine, per trasferire delle risorse alle fasce di popolazione più deboli e bisognose.

Si è visto di tutto: dai prestiti delle banche centrali alle misure per salvaguardare il lavoro (cassa integrazione in Italia, stipendi a carico dello Stato in altri paesi), dai rinvii dei pagamenti delle tasse ai sussidi pubblici a persone e imprese. Tra poco, con l’obiettivo di ridurre il tempo di “congelamento” dell’economia, sarà necessario investire delle risorse anche per aiutare le imprese e le attività economiche a operare in condizioni di sicurezza per i lavoratori; queste dovranno accompagnarsi a modi diversi di lavorare e a nuove forme di organizzazione del lavoro.

In Europa, contro questo sfondo comune, si è sviluppato un dibattito aspro sul ruolo dei singoli Paesi e dell’Unione europea. In particolare, gli Stati più esposti alla crisi epidemica e al contempo più indebitati hanno invocato un supplemento di aiuto sia da parte delle istituzioni europee, sia da parte degli altri Stati dell’Unione. L’intervento delle istituzioni è arrivato con una certa prontezza. La Commissione europea e la Banca Europea degli Investimenti (Bei) si sono attivate per facilitare l’approvvigionamento di materiale sanitario, per la ricerca scientifica, per liberare i fondi strutturali europei non ancora spesi e per favorire il supporto finanziario alle imprese in difficoltà. La Banca centrale europea ha realizzato interventi senza precedenti sui mercati, sia per fornire liquidità al sistema economico sia per sostenere i titoli dei paesi colpiti. Senza questi interventi, molti Paesi, tra cui l’Italia, avrebbero perso l'accesso ai mercati e la possibilità di finanziare le spese ordinarie e quelle legate all'emergenza. Diversamente, l’aiuto tra Paesi dell’Ue, fatte salve le generose donazioni di materiale medico, è invece stato per ora piuttosto limitato, oltre che oggetto di serie controversie politiche.

La domanda che affligge molti osservatori è perché i Paesi membri dell’Ue sembrino incapaci di dare una risposta collettiva, pronta e generosa al problema. La domanda non è tuttavia ben posta. Per comprendere le ragioni degli uni e degli altri in questo scontro è necessario riformularla. Tutti i Paesi del mondo stanno affrontando da soli i problemi dei loro territori. Gli Stati Uniti e il Canada, la Cina e la Corea del Sud, l’Iran e l’Islanda, il Giappone e la Norvegia. E’ giusto attendersi invece una risposta collettiva da parte dei Paesi dell’Unione europea? Se sì, perché? E perché non l’abbiamo vista? Sono state avanzate due possibili spiegazioni di natura economica del perché gli Stati Membri dell’Ue dovrebbero rispondere in solido a una sfida comune che si sta abbattendo in modo ineguale sui diversi Paesi.

La prima spiegazione possibile sta nella natura dell’area euro. Avendo i singoli Stati rinunciato a una valuta nazionale e a una banca centrale nazionale, essi non dispongono di una politica monetaria autonoma per rispondere alla crisi economica. Questo ragionamento è solo parzialmente vero e, in modo particolare, non molto in queste circostanze. La banca centrale europea (Bce) è infatti intervenuta in maniera massiccia a favore dell’area euro e delle zone in difficoltà. La Bce si è impegnata a comprare quest’anno circa 1000 miliardi di titoli europei, concentrando gli acquisti su chi ne ha maggior bisogno e non, come previsto dalle norme vigenti, in maniera proporzionale alla dimensione dei singoli Paesi. Per l’Italia si tratta di più di 150 miliardi di titoli. Con l’euro si è persa la possibilità di svalutare, dice qualcuno. Certo, ma svalutare non aiuterebbe un Paese che non può vendere all’estero perché non riesce a produrre. Anzi, questo farebbe costare di più i beni importati e quindi la spesa di imprese e individui. Se l’Italia o la Spagna avessero ancora valute e banche nazionali autonome, invece che l’euro e la Bce, non solo interventi delle dimensioni di quello praticato dalla Bce sarebbero stati difficili, ma avremmo assistito anche a fughe di capitali e corse ai depositi bancari. Se i cittadini fossero disposti a finanziare il proprio Stato, infatti, non ci sarebbe nemmeno bisogno di prestiti e aiuti dall’estero. Questo è un fenomeno che sta colpendo altre economie fragili nel mondo e che ha costretto la Federal Reserve americana a prestare dollari a destra e manca. Una spiegazione, quella della rinuncia alla banca centrale e alla valuta nazionale, che non tiene pienamente alla prova dei fatti.

La seconda spiegazione possibile per maggiori aiuti tra Paesi dell’Unione sta nell’assenza di un Tesoro europeo. Avendo ritenuto di non dotare l’Unione europea di un vero bilancio federale, l’Unione manca di un Tesoro capace di intervenire per lottare contro un nemico comune e capace di trasferire risorse tra territori, come fa invece il Tesoro americano dentro gli Stati Uniti. Dato che l’assenza di un bilancio federale non è una dimenticanza ma il frutto di una deliberata decisione di tutti i governi europei di non cedere tasse e potere di spesa a Bruxelles, la chiamata alle armi di oggi è il riconoscimento che, almeno per eventi eccezionali, si sarebbe dovuto prevedere una componente in più nella governance economica europea. L’assenza di un fondo di assicurazione reciproca e di trasferimenti automatici tra paesi, in effetti, era stato indicato come necessario da moltissimi economisti e osservatori fin dalla creazione dell’euro. C’è anche un elemento di auto-interesse di tutti i Paesi nel preservare la salute di tutte le economie dell’Unione. Tutti gli Stati, infatti, guadagnerebbero dal creare un’area valutaria e un mercato unico più solidi e meno turbati da fluttuazioni nella domanda aggregata e da problemi nelle catene di produzione europee. La stabilità economica e finanziaria dell’Ue e dell’area euro sono dei “beni pubblici” regionali, cui tutti hanno convenienza a contribuire. Questo ragionamento è sostanzialmente corretto e può giustificare, da un punto di vista economico, la necessità di realizzare, in assenza di un Tesoro europeo, uno sforzo in più da parte degli Stati membri.

Ma è importante ricordare che l’assenza di un Tesoro europeo nasce dalla scelta dei Paesi membri di non cedere competenze di bilancio e i relativi fondi alle istituzioni di Bruxelles. E non l’hanno voluto fare perché vogliono mantenere un controllo diretto su come vengono utilizzati i proprio fondi quando vengono trasferiti o prestati a un altro Paese. Il denaro è dei contribuenti nazionali e solo a questi ultimi i governi devono/vogliono rendere conto. Nel caso tedesco, per esempio, è la stessa Costituzione (e non solo gli equilibri politici del momento) a prescrivere un controllo da parte del parlamento sulle implicazioni finanziarie sulla Germania delle azioni di politica economica dell’Europa.

Legata a questa considerazione c’è una domanda importante da affrontare. Com’è che molti Stati dentro l’Unione riescono a reagire da soli e mettere in piedi risposte forti e puntuali, pur nell’assenza di un Tesoro europeo e di trasferimenti tra Stati? La ragione è che la debolezza dei Paesi in maggior difficoltà non è dovuta solo alla grandezza dei bisogni e alla spietata ferocia del virus, ma anche alla strutturale debolezza dei loro conti pubblici. Una debolezza ereditata dal passato e mai corretta in questi decenni. Se il bilancio dello Stato italiano pre-crisi fosse stato in pareggio e se il debito pubblico fosse stato 20%-30% più basso, non ci sarebbe stato bisogno di un appello così veemente e urgente alla collaborazione dei partner europei. Nonostante il virus non punisca nessuno per qualche colpa particolare, rimane vero che la capacità di risposta autonoma all’epidemia dipende dall’eredità delle scelte operate in passato.

Prendiamo l’Italia come esempio. L’aver ridotto il finanziamento in termini reali alla sanità pubblica è stata una scelta motivata dalla necessità di spostare il bilancio su altre voci. Si è scelto per esempio di immettere capitali in Alitalia e in altre partecipate, più o meno decotte. E si è scelto di preservare un sistema economico in cui prevale la rendita (si pensi alle concessioni pubbliche) e in cui il settore dei servizi è specializzato nella trattazione di moduli amministrativi, fiscali e di autocertificazione (un pezzo di carta da valore a una dichiarazione su un altro pezzo di carta!), invece che nella ricerca scientifica o nella cura delle persone. L’Italia è un Paese dove, contro ogni principio condiviso di finanza pubblica, è stata rimossa l’unica tassa patrimoniale sugli immobili e si è aumentata invece l’Iva, preservando un’alta tassazione su imprese e lavoro. Un Paese che, pur con una bassa età media di pensionamento e con una vita attesa alla nascita molto lunga, ha introdotto Quota 100 (senza per giunta essere in grado di garantire un turnover adeguato con nuove assunzioni). Un Paese che non riesce a liberarsi di evasione, corruzione, lavoro nero e criminalità organizzata, ma che si preoccupa di migranti per la maggior parte del tempo. Un Paese che persino durante l’emergenza di questi giorni non riesce a superare i vincoli della propria burocrazia e che promette un sostegno economico generoso anche a chi ancora non ha subito direttamente alcun danno rilevante, facendo nel frattempo lavorare (eroici) volontari.

Se la richiesta dell’Italia e di altri Paesi di compensare l’assenza di un bilancio federale europeo con aiuti tra Paesi è quindi giustificata sul piano teorico, un quadro di questo tipo rende comprensibile anche la richiesta dei partner europei di porre delle condizioni su eventuali aiuti. Condividere risorse e sovranità richiede di accettare che vengano poste delle (eque) condizioni. Voler escludere completamente la possibilità che siano poste delle minime condizioni sulle modalità e finalità di spesa dei fondi presi in prestito per il timore che queste condizioni possano essere irrigidite in futuro è poco ragionevole. E’ però l’incomprensione su questo punto che sta bloccando le trattative.

Da un lato i Paesi “frugali” temono che questa circostanza eccezionale crei un precedente da cui sarà difficile uscire e quindi continuano a resistere, mostrando scarso senso di urgenza e ragionando con i tempi lunghi di un negoziato sulla governance dell’Unione europea. Dall’altro lato, i Paesi che chiedono un contributo giustificano la loro richiesta facendo leva sui limiti strutturali dell’Ue e dell’area euro, invece che puntare sulla natura straordinaria ed eccezionale della situazione. Alcuni esponenti politici (non solo Italiani) dicono che i coronabond potranno costituire la base dei futuri eurobond, e così facendo essi giustificano l’impressione dei Paesi del Nord che la crisi possa essere un grimaldello per scardinare l’equilibrio nei negoziati in corso. E proprio per questa ragione i Paesi “frugali” sembrano preferire l’uso di strumenti già esistenti ed eventualmente aggiornati al fine di prevedere una condizionalità meno intensa.

Da un punto di vista strettamente economico, nessun Paese deve sedersi dalla parte del torto, né può cercare di farvi sedere le controparti. Torti e ragioni sono ben distribuiti. Esiste però una terza motivazione di carattere non economico a possibile giustificazione di una forma di collaborazione speciale tra Paesi in questa occasione. Questa ha a che vedere con la solidarietà tra Paesi dell’Unione europea. L’Unione non è un arzigogolo legale e istituzionale per facilitare il commercio e gli interessi di pochi. All’articolo 3 del Trattato sull’Unione Europea, proprio quello che parla del mercato unico, è detto espressamente che l’Unione “promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri.” Se la solidarietà è non solo una condizione per il buon funzionamento dell’Ue ma anche un obiettivo di quest’ultima, questo può essere il momento giusto per dimostrarlo, senza discutere troppo a lungo sulla rilevanza delle ragioni più tecniche illustrate in precedenza.

Ma anche questa motivazione ha dei limiti. L’esperienza con i migranti e i rifugiati, così come la gestione della crisi libica, hanno dimostrato l’assenza di una capacità di condivisione di un destino comune in Europa. Gli interessi nazionali hanno spesso prevalso sul bene comune. La crescita diffusa dei partiti e delle idee nazionaliste suggerisce inoltre che nemmeno tutti i cittadini dell’Unione siano convinti che vi sia un valore aggiunto nello stare insieme. Io la penso diversamente e credo che, fino a che esiste una maggioranza favorevole all’esistenza dell’Ue (e oggi questa esiste), vi sia modo per riformarla in modo da rendere a tutti più evidente il valore dell’Unione. Ed è per questo necessario introdurre degli elementi di federalismo fiscale e di assicurazione reciproca, da un lato, e dei meccanismi per garantire la riduzione dei rischi e il miglioramento delle performance di tutti i Paesi, dall’altro.

Non è però negoziando sulla risposta da dare in una circostanza estrema e straordinaria come questa crisi pandemica che debbono essere affrontati i problemi dell’incompletezza dell’Unione e i rischi dell’azzardo morale dei Paesi meno “virtuosi”. Quando, e speriamo molto presto, la vita riprenderà, ci sarà tempo di tornare a discettare in merito alle riforme della governance europea, all’azzardo morale, alle riforme strutturali, ecc. Questo è invece il momento di dare una risposta urgente al problema. Per sincera solidarietà, che c’è persino tra paesi non europei come l’Albania ha mostrato di recente, ma anche perché se non si risponderà ora in qualche modo, non ci sarà più occasione di riformare l’Ue poi. Come ha detto un gigante dei nostri tempi, Mario Draghi, “la pandemia del coronavirus è una tragedia umana di proporzioni potenzialmente bibliche. … Davanti a circostanze imprevedibili, per affrontare questa crisi occorre un cambio di mentalità, come accade in tempo di guerra. Gli sconvolgimenti che stiamo affrontando non sono ciclici. La perdita di reddito non è colpa di coloro che ne sono vittima. E il costo dell’esitazione potrebbe essere fatale. Il ricordo delle sofferenze degli europei negli anni Venti ci sia di avvertimento.”

L’avvertimento è arrivato, il tempo ora è quello del coraggio. O, se il coraggio mancherà, della disfatta.