Le origini e le caratteristiche del Meccanismo Europeo di Stabilità (nato per garantire proprio i Paesi come l'Italia)

di Andrea Fracasso, docente di Politica Economica e Direttore della Scuola di Studi Internazionali dell’Università di Trento

E’ innanzitutto importante ricordare che il MES è stato creato nel 2012 durante la crisi del debito sovrano in Europa per consentire ai paesi dell’UE di fornire aiuti finanziari ad altri stati membri dell’euro in difficoltà nel rifinanziare il proprio debito pubblico e nel mettere in sicurezza le banche nazionali. Questo Meccanismo/Fondo era necessario perché i paesi, da sempre, non hanno obblighi diretti nei confronti gli uni degli altri mentre i Trattati europei escludono la possibilità che le istituzioni europee possano svolgere attività di assistenza finanziaria diretta di questo tipo.

Esiste infatti nei Trattati una clausola detta di no-bail-out, di non salvataggio, inserita proprio per rafforzare gli incentivi delle autorità degli stati membri ad avere comportamenti virtuosi; di fronte all’impossibilità di chiedere aiuto alla Commissione Europea o alla Banca Centrale Europea (BCE) per rifinanziare il proprio debito pubblico e/o per salvare il proprio sistema bancario, ogni singolo stato dovrebbe infatti avere un maggior interesse a fare il possibile per non incorrere in situazioni di vulnerabilità finanziaria, a monitorare con attenzione i propri istituti di credito, a controllare l’equilibrio tra spesa pubblica ed entrate fiscali, a far funzionare bene le cose, insomma.

La crisi del debito sovrano ha mostrato i limiti di questa impostazione. In primo luogo, si è visto che a volte le finanze pubbliche vengono a peggiorare improvvisamente perché lo stato è chiamato a farsi carico di gravi problemi nel settore privato (per esempio nel settore delle costruzioni e in quello bancario, come è stato nel caso della Spagna), non per una cattiva gestione delle finanze pubbliche. A volte, sono gli stessi operatori finanziari a rendere insostenibili le dinamiche del debito pubblico perché, chiedendo premi al rischio sempre più elevati a fronte di limitati cambiamenti nei fondamentali economici, rendono troppo oneroso il servizio del debito esistente, che altrimenti sarebbe di per sé sostenibile. (Si deve ricordare che c’è voluto il “whatever it takes” del Presidente della BCE Draghi per contenere il panico nei mercati finanziari, timorosi proprio del fatto che non vi fosse la volontà delle istituzioni di fornire la liquidità sufficiente ad affrontare le emergenti tensioni nel sistema europeo dei pagamenti.).

L’ampliarsi del rischio d’uscita dall’euro di alcuni paesi in difficoltà aveva poi generato una grave segmentazione dei mercati finanziari dentro l’area euro, con prestiti bancari e scambi finanziari concentrati all’interno di ciascun paese; una situazione intollerabile per tutti i paesi appartenenti al mercato unico e alla moneta unica e incompatibile con l’esistenza stessa dell’euro, la cui soluzione ha richiesto il pronto e creativo intervento della BCE. Infine, durante la crisi ci si è resi conto che il Fondo Monetario Internazionale (FMI) non può da solo fornire assistenza a un paese dell’area euro in difficoltà, data l’impossibilità per esso di forzare la BCE a intervenire in questa o quella direzione, come invece il FMI potrebbe fare nel caso di un paese dotato della propria valuta e della propria banca centrale.

La creazione del MES nel 2012 è proprio una risposta dei paesi dell’area euro a queste osservazioni e, più in generale, alla consapevolezza di essere profondamente interdipendenti. Una organizzazione nata per offrire maggiore tutela ai paesi più vulnerabili e sotto attacco dai mercati, per creare una forma di sostegno collettivo in casi estremi di difficoltà e per evitare che una situazione critica nazionale minacci la stabilità finanziaria dell'intera zona euro e di suoi stati. Un Meccanismo pensato quindi a beneficio di paesi come l’Italia che, va ricordato, è particolarmente vulnerabile per le grandi dimensioni del suo debito pubblico, il cui rifinanziamento espone continuamente il paese agli umori e ai timori dei mercati. Un meccanismo di salvaguardia la cui stessa esistenza avrebbe dovuto ridurre le occasioni di speculazione da parte degli operatori finanziari e avrebbe aiutato a limitare le tensioni sui mercati dei titoli sovrani dei singoli paesi che hanno adottato l’euro.

La necessità di affrontare i possibili problemi finanziari degli stati dell’area euro senza violare le norme dei Trattati ha spinto i paesi a creare una organizzazione/fondo a livello intergovernativo, quindi fuori della sfera del diritto dell’UE e non sottoposto al monitoraggio del Parlamento europeo. La necessità di creare un fondo che offrisse assistenza temporanea ed eccezionale, e non uno in cui i paesi solidi si accollassero il rischio dei debiti pubblici dei paesi fragili, ha inoltre reso necessario prevedere che le autorità potessero dettare delle condizioni ai paesi che ricevessero l’assistenza dal MES, attraverso istruzioni sulle azioni da intraprendere (o da non intraprendere) per rendere più probabile il rimborso dei prestiti. Tale condizionalità non è una lesione punitiva della sovranità del paese assistito, ma il punto di caduta nella negoziazione tra paesi che necessitano di assistenza finanziaria e paesi che offrono temporaneo sollievo. Questi ultimi devono infatti assicurare ai propri cittadini e contribuenti che vi siano buone chance di recuperare le risorse anticipate.

Per quale motivo un paese in difficoltà dovrebbe rivolgersi al MES e accettare le sue condizioni? Giova ricordare come il MES sia stato pensato per affrontare principalmente casi eccezionali di assistenza finanziaria a paesi incapaci di finanziare il proprio debito pubblico sul mercato a prezzi ragionevoli o incapaci di sostenere il proprio sistema bancario nazionale, nel caso in cui tale criticità minacci la stabilità finanziaria dell'intera zona euro e dei suoi Stati membri. Questo significa che il MES è stato pensato per aiutare paesi che, senza assistenza, sarebbero molto probabilmente destinati a realizzare un default disordinato sul debito. Grecia, Spagna, Portogallo, Irlanda e Cipro hanno utilizzato i fondi del MES per diversi motivi nel recente passato, chiedendo volontariamente di attingere alle risorse disponibili e realizzando i programmi negoziati con il MES. Hanno accettato l’offerta di aiuto con relative condizioni perché l’alternativa, il possibile default, sarebbe stata ancora più costosa.

Nonostante tutti gli stati membri possano teoricamente trovarsi in condizioni di difficoltà, è chiaro che il MES è stato creato principalmente per tutelare quelli più fragili. I contribuenti dei paesi ora più solidi hanno accettato, a condizione di porre delle condizioni all’ingaggio, di dover trasferire risorse verso paesi in grave difficoltà, sapendo di non poter successivamente intervenire direttamente sulle effettive politiche realizzate (o non realizzate) dei paesi beneficiari. Delucidare questo aspetto è importante perché aiuta a comprendere le due opposte critiche fatte al MES dagli osservatori più avversi nei due gruppi di paesi. In quelli solidi si teme che, tramite il MES, i paesi più stabili siano indotti a fornire risorse dei propri contribuenti a paesi che, perché sovrani, non possono poi essere costretti a fare tutto quanto è possibile per risolvere i propri problemi di fondo (e riguadagnare la fiducia dei mercati). Per questi osservatori critici il MES è uno strumento intergovernativo che realizza quanto i paesi europei avevano escluso durante le negoziazioni dei Trattati dell’UE.

Una riflessione che rende difficile l’inclusione del MES nel perimetro dell’UE. Nei paesi fragili, invece, il MES viene accusato da alcuni di essere uno strumento di oppressione da parte dei partner che, in cambio di un aiuto finanziario temporaneo, guadagnerebbero influenza nello spazio sovrano per eccellenza, quello delle riforme strutturali e del bilancio pubblico. Entrambe le critiche hanno un fondo di verità. ma sono immemori di quanto detto in precedenza. Gli scettici nei paesi solidi dimenticano che l’esistenza di uno strumento per il sostegno temporaneo e occasionale ai paesi è necessaria a ridurre il panico nei mercati, a preservare il corretto funzionamento dell’area valutaria e del sistema dei pagamenti, oltre che a consentire l’ordinato sviluppo dell’economia di tutta l’area euro. I critici nei paesi fragili dimenticano invece che i paesi si rivolgono al MES per mancanza di alternative e per estrema necessità, almeno in parte causate dall’incapacità di esercitare bene la propria sovranità nel prendere le decisioni giuste nei momenti giusti.

La proposta riforma del MES non comporta, e non potrebbe comportare, uno stravolgimento delle enunciate caratteristiche del Fondo. E’ infatti necessario che il nuovo accordo continui a rispettare i Trattati europei esistenti, preservi il principio che la condivisione dei rischi tra paesi va accompagnata da adeguati incentivi alla riduzione dei rischi e degli squilibri, e non alteri il principio per il quali i prestiti del MES devono avere natura eccezionale e devono essere successivamente restituiti. In cosa la riforma consista e perché sia oggetto di tanta discussione in Italia verrà affrontato nel prossimo contributo sul tema.