La Groenlandia? Al banco frigo. Alcune considerazioni sulla cessione del territorio nel diritto internazionale

di Marco Pertile, docente di diritto internazionale presso la Scuola di Studi Internazionali e la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Trento

Ma si può comprare (e vendere) la Groenlandia come fosse una confezione famiglia di surgelati? La questione è stata oggetto in questi giorni di un dibattito surreale. In un primo momento la notizia era filtrata in modo ufficioso, tra il serio e il faceto, per mezzo di un’intervista di un consigliere economico della Casa Bianca: l’amministrazione americana stava considerando di proporre alla Danimarca l’acquisto della più grande isola del mondo (fatta eccezione per il continente Australia), dove l’esercito americano opera da tempo dalla base militare di Thule. Poi la conferma, il Presidente in persona si premurava di specificare che avrebbe trattato direttamente la questione, considerandola alla stregua di una «transazione immobiliare », materia in cui lo stesso Presidente vanta un’esperienza indiscussa. Immancabili le reazioni danesi che hanno coperto uno spettro che va dal divertimento, allo stupore fino – inevitabilmente – al risentimento. La Primo Ministro danese definiva « assurda » la proposta, mentre le reazioni dei politici dell’opposizione erano ben più dure. Di nuovo a mezzo tweet, giungeva la piccata replica del Presidente Trump alle reazioni negative dell’opinione pubblica e della leadership del Paese scandinavo. Registrata l’indisponibilità danese a considerare la « vendita » della Groenlandia, il Presidente decideva di rinviare a data da destinarsi la visita prevista in quel Paese per l’inizio di settembre, su invito della Regina Margherita II.

La vicenda ha avuto ampia eco sui quotidiani e non serve ripercorrerne oltre i dettagli. Colpisce però che molti commentatori abbiano ricordato i precedenti storici in materia di cessione di territorio senza contestualizzarli e senza spiegarne il significato nel diritto internazionale attuale. Si sono ricordate, comprensibilmente, la cessione dell’Alaska dalla Russia agli Stati Uniti nel 1867 e l’enorme acquisto di territori francesi globalmente definiti come Louisiana, sempre ad opera degli Stati Uniti nel 1803. Si è anche correttamente sottolineato che un primo tentativo di acquisto della Groenlandia era già avvenuto nel 1946 con un’offerta da parte del Presidente Truman. Non si è detto, però, che la cessione di un territorio nel diritto internazionale attuale, pur essendo in linea di principio lecita, incontrerebbe parecchi ostacoli. Semplificando un poco possiamo concentrare l’attenzione su due considerazioni, la prima di tipo politico, la seconda di tipo più strettamente giuridico.

La prima osservazione è che le cessioni di (parti consistenti di) territorio nelle relazioni internazionali attuali semplicemente non avvengono. Non è possibile ricordare in anni recenti una cessione di una parte significativa di territorio da uno Stato ad un altro. Esistono esempi limitati di ridefinizione dei confini per una migliore gestione delle competenze amministrative, come ad esempio nel caso del confine sulla Mosa tra Belgio e Paesi Bassi o nel caso del confine tra Svizzera e Francia per la costruzione dell’Aeroporto di Ginevra, ma in generale le relazioni tra gli Stati dimostrano che questi non sono per nulla disposti a cedere porzioni del proprio territorio.

Proporre delle spiegazioni per questo stato di cose può sembrare semplice. Il nostro pianeta non è più il mondo parzialmente inesplorato dagli europei del Seicento e nemmeno il mondo ancora scarsamente popolato dell’Ottocento. In un pianeta sovrappopolato e parcellizzato in unità statuali, è del tutto comprensibile che chi dispone della risorsa naturale per eccellenza, il territorio, se la tenga ben stretta. Come i casi della Crimea e del Golan dimostrano, la tendenza degli Stati sembra essere quella ad appropriarsi anche illecitamente – con le conseguenze che ciò può comportare nelle relazioni con gli altri Paesi – di territori altrui, piuttosto che a considerare la vendita di una porzione del proprio territorio. Si potrebbe anche aggiungere che i tempi dello Scramble for Africa e della corsa alle colonie sono definitivamente passati perché esistono strategie molto più raffinate rispetto all’acquisizione della sovranità del territorio.

Da molto tempo le autorità politiche degli Stati hanno compreso che per appropriarsi delle risorse naturali non è necessario estendere la propria sovranità su un territorio, ma è possibile ricorrere a transazioni più efficaci. Il cosiddetto land grabbing, e cioè il ricorso a strumenti contrattuali che consentono lo sfruttamento a lungo termine dei terreni agricoli di un Paese da parte di soggetti pubblici e privati stranieri, è ad esempio molto istruttivo. Economicamente, che senso ha per uno Stato assumere la responsabilità politica derivante dal controllo formale sul territorio, quando la contrattualistica consente di acquisire diritti di sfruttamento ultra decennali sui terreni e sulle altre risorse naturali? Infine, sempre sul piano dell’analisi politica, è importante ricordare che un governo che decidesse di privarsi di una parte del territorio dello Stato in favore di un altro Stato incontrerebbe probabilmente reazioni estreme da parte della propria opinione pubblica. Sembra molto chiaro sotto questo profilo il caso della recente cessione di due piccole isole nel Mar Rosso (Tiran e Sanafir) dall’Egitto all’Arabia Saudita.

Nel 2017, anche un presidente autocrate come l’egiziano Al Sisi dovette fronteggiare delle proteste di piazza contro una decisione di questo tipo. Insomma, l’integrità territoriale dello Stato sembra ancora essere un valore fondamentale su cui è facile mobilitare l’opinione pubblica. Gli esempi potrebbero essere molti, dalla controversia sulle isole Senkaku/Diaoyu tra Giappone e Cina a quella sulle rocce di Liancourt tra Giappone e Corea, fino ai casi storici che hanno opposto la Libia al Chad e il Burkina Faso al Mali.

Il fatto che la decisione di cedere una porzione del territorio da parte del governo abbia alte probabilità di accendere un confronto con la popolazione ci porta ad affrontare l’ultima considerazione, quella giuridica. Sembra inevitabile infatti chiedersi quanto conti l’opinione del popolo del Paese cedente nei casi di cessione. E soprattutto, nei casi in cui il territorio ceduto non sia disabitato, la popolazione che verrebbe ceduta avrebbe il diritto di opporsi alla cessione?

Su questo punto esiste un dibattito tra i giuristi internazionalisti. Alcuni sostengono che in ogni caso prevarrebbe il principio di sovranità e che il governo del Paese potrebbe comunque procedere alla cessione. A favore della propria posizione, questi autori invocano la giurisprudenza della Corte internazionale di Giustizia che, quando ha deciso casi di contenzioso territoriale che potevano comportare il trasferimento di territori abitati, come nel caso che ha opposto la Nigeria al Cameroun per la Penisola di Bakassi, non ha ritenuto di dover affrontare la questione dell’accertamento della volontà della popolazione ceduta. Altri autori sostengono invece che la cessione potrebbe avvenire soltanto nel rispetto del principio di autodeterminazione dei popoli che, a partire dal secondo dopoguerra, è emerso come norma vincolante per gli Stati incorporata nei principali trattati a tutela dei diritti umani. Questi autori sottolineano anche che, già in epoca ottocentesca, un certo numero di trasferimenti territoriali erano comunque sorretti dal tentativo di acquisire il consenso della popolazione ceduta tramite il ricorso ai plebisciti (per quanto manipolati e inattendibili).

Il caso della Groenlandia presenta peraltro alcuni tratti specifici dovuti al fatto che l’isola è un territorio autonomo del Regno di Danimarca e che la sua scarsa popolazione (56000 abitanti) costituisce un popolo indigeno di origine parzialmente diversa rispetto al complesso della popolazione danese. Un’ipotetica cessione della Groenlandia, per essere compatibile con il diritto internazionale, dovrebbe probabilmente essere vagliata attraverso l’acquisizione della volontà non soltanto del popolo danese, ma anche del « popolo » della Groenlandia. Su questo punto mi pare risolutiva la dichiarazione della Primo Ministro danese, Mette Frederiksen, che, augurandosi che la proposta americana non fosse «seria», affermava, con il dono della chiarezza: « La Groenlandia non è in vendita. La Groenlandia non è danese. La Groenlandia appartiene alla Groenlandia ».

Sullo sfondo di tutte queste considerazioni si pongono le prospettive di sfruttamento delle risorse dell’Artico, tra cui, nel caso della Groenlandia, le preziosissime « terre rare » e il controllo delle sempre più strategiche rotte artiche. Mi sembra quindi d’obbligo una riflessione conclusiva sul fenomeno che ha reso stringente questo rinnovato interesse per la regione polare: indiscutibilmente, il cambiamento climatico. Mentre intere regioni del globo stanno diventando inospitali o, in alcuni casi, stanno letteralmente scomparendo, le potenze più importanti si adoperano per acquisire il controllo sulle risorse artiche. Allo stesso modo, si adottano legislazioni statali (Stati Uniti, Lussemburgo) che permettono lo sfruttamento delle risorse spaziali da parte dei privati. Lungi dal cominciare una riflessione seria, volta a creare regole vincolanti e valide per tutti sul contenimento del cambiamento climatico e sulle strategie di resilienza, prevale la tendenza a massimizzare il profitto derivante dallo sconvolgimento ambientale. Non può sfuggire il fatto che i danni incalcolabili di queste scelte si distribuiranno poi in modo ineguale e solo in parte casuale. È prevedibile che a pagare le conseguenze di questa avidità irresponsabile saranno in primo luogo i più deboli e le generazioni future. Ed è molto paradossale che a trarre vantaggio dal cambiamento climatico possa essere chi ne nega l’esistenza.