Brexit e la cruna dell'ago: le vie strette del recesso dall'Unione Europea

di Luisa Antoniolli, Scuola di studi internazionali e Facoltà di Giurisprudenza, Università di Trento (parte1)

Da quel fatidico 23 giugno 2016 ne è passata di acqua sotto i ponti della Brexit. Colpi di scena e déja-vu si sono succeduti a ritmi serrati, ma alla fine dei conti lo scenario è rimasto sostanzialmente invariato dal giorno dopo il referendum sulla Brexit: il Regno Unito deve ancora decidere in modo irreversibile se uscire o no dall’Unione europea, e nel caso scelga di farlo, in quale modo. Cerchiamo di fare un po’ di ordine nel guazzabuglio di eventi degli ultimi tre anni per cercare di dare qualche elemento di valutazione degli scenari futuri (certamente non delle previsioni, ché nemmeno Nostradamus potrebbe cimentarsi…).

I prodromi della vicenda si collocano nel 2013, quando Cameron, allora capo del governo conservatore, promise di indire entro la fine del 2017 un referendum sulla permanenza nell’Unione europea, nel caso il partito conservatore avesse vinto le elezioni del 2015. La mossa era principalmente dovuta alle pressioni interne al partito da parte dei falchi euroscettici, secondo cui la Gran Bretagna riceve troppo poco dalla controparte, ed è ostacolata nel suo sviluppo dalla camicia di forza dei vincoli europei. Perciò, nel 2014 il Primo ministro aprì un negoziato con l’UE, i cui risultati avrebbero dovuti essere validati da un referendum popolare per decidere se rimanere nell’UE sulla base del nuovo accordo, oppure andarsene. Vinte le elezioni, il negoziato venne chiuso nel 2016 con un accordo che, dal punto di vista dell’UE, appariva come una specie di harakiri in salsa europea, con una serie di concessioni sulle libertà di circolazione, l’unione economica monetaria ed altri elementi fondamentali dell’impianto europeo difficilmente compatibili con i principi fondamentali che ne stanno alla base, che avrebbero creato un precedente pericolosissimo per potenziali ricatti politici da parte di altri Stati membri.

Si tratta tuttavia di considerazioni speculative, perché, sottoposto alla prova referendaria, e in contrasto con la maggioranza delle previsioni (compresa quella di Cameron), l’accordo non venne accettato dagli elettori per un margine risicato (52% leave contro 48% remain), e fu validata l’opzione del leave, cioè del recesso dall’UE. Questo è il primo passaggio chiave della vicenda, che ha portato alle dimissioni di Cameron e alla formazione nel luglio 2016 del successivo governo conservatore guidato da Theresa May. Per inciso, questo è il primo di una lunga serie di paradossi: la May si era schierata a favore del remain prima del referendum, ma da quel momento in poi si erigerà a paladina integerrima ed inflessibile del leave, al ritmo del famoso e ormai involontariamente ironico “Brexit means Brexit” (“Brexit significa Brexit”), imperativo di minimalista semplicità, la cui sintesi stride con le interminabili lungaggini e le montagne russe della vicenda.

Da qui in avanti, quella che è stata venduta agli elettori britannici come una scelta netta bianco/nero mostra chiaramente la corda, lasciando intravedere fin da subito che si tratterà in realtà di un film in cui non ci si farà mancare alcuna sfumatura di grigio, anche se pochi di quelli che hanno spavaldamente lanciato il cuore oltre l’ostacolo hanno avuto fino ad ora il coraggio di ammetterlo. Il primo fondamentale inciampo si è avuto quando si è trattato di attivare la procedura di recesso, disciplinata dall’art. 50 del Trattato sull’Unione europea: secondo il governo May, tale potere spettava al Governo, in base al mandato politico derivante dal voto popolare espresso nel referendum. Per altri, però, per potere procedere in tal senso il Governo doveva essere preventivamente autorizzato da una legge del Parlamento.

Non si tratta di una questione puramente teorica, bensì di un fondamentale snodo nel rapporto fra poteri dello Stato, ovvero decidere chi ha il controllo su una decisione vitale come quella di uscire dall’UE, se il Parlamento o il Governo. La questione è arrivata davanti alle corti britanniche, e nel gennaio 2017 la Corte suprema ha stabilito che l’attivazione della procedura di recesso richiede una preventiva legge di autorizzazione. Detto fatto: il Governo controlla il Parlamento, perciò la legge (un provvedimento smilzo di neanche una paginetta) viene prontamente approvata. Resta però il braccio di ferro fra le due istituzioni, e una potenzialmente frattura foriera di criticità per il sistema istituzionale e politico. Nelle fasi successive non se ne è parlato più molto, ma la delicatezza della questione e la precarietà degli equilibri è confermata dalla battagliera posizione assunta dallo Speaker della Camera dei comuni, John Berkow (che ha recentemente preso parte al Festival dell’economia di Trento, con smagliante verve e altrettanto smagliante cravatta: https://2019.festivaleconomia.eu/-/democrazia-liberale-o-dittatura-della-maggioranza-), il quale pochi giorni fa ha espressamente confermato di volere continuare il suo incarico per garantire le prerogative del Parlamento, ed assicurare che possa partecipare appieno alla discussione e decidere sul tema della Brexit da qui a fine ottobre, data fissata per la Brexit con o senza accordo.

Sul fronte giudiziario, occorre poi ricordare un’altra pronuncia fondamentale, quella della Corte di giustizia UE del dicembre 2018, in cui si è stabilito che uno Stato membro che notifica la propria intenzione di recedere dall’UE può successivamente decidere in modo unilaterale di revocare tale atto, fino al momento dell’entrata in vigore dell’accordo di recesso, o in sua mancanza, fino alla scadenza del termine previsto (due anni dalla notifica, oppure un termine successivo concordato con l’UE). Detto altrimenti, il Regno Unito ha la possibilità di continuare a discutere e negoziare fino al giorno prima della data di uscita, e decidere poi in modo pienamente autonomo di rimanere nell’UE, senza alcuna possibilità di intervento degli altri Stati membri. Le motivazioni giuridiche della sentenza sono troppo complesse per essere analizzate in questa sede, ma va evidenziato che si tratta di un risultato tutt’altro che scontato, che mette la Gran Bretagna in una posizione di forza, consentendole di tenere aperte fino all’ultimo tutte le opzioni, senza dovere ottenere l’assenso degli altri 27 Stati membri (cosa che avrebbe potuto rivelarsi estremamente complessa e lunga). Dentro i confini nazionali, si tratta di un elemento che rafforza significativamente la posizione dei remainers, dato che fino all’ultimo possono cercare di convincere gli elettori che è possibile decidere di restare nell’UE.

Una volta imboccata la strada formale della notifica della decisione di recedere dall’UE, il 29 marzo 2017 si sono aperte le danze, e sono state danze molto movimentate, a tratti anche acrobatiche: i negoziati per la conclusione dell’accordo di recesso (che avrebbero dovuto concludersi entro due anni, ovvero il 29 marzo 2019) sono stati avviati nel giugno 2017. Dopo circa sei mesi, nel dicembre 2017, è stato trovato un accordo ritenuto sufficientemente solido e completo riguardo alle condizioni del recesso, e si sono quindi aperte le trattative per l’accordo futuro UK-UE. Al termine di ulteriori tornate di negoziati, con un fronte europeo apparentemente compatto, ma con sempre più evidenti fratture all’interno della controparte britannica, nel novembre 2018 il Consiglio europeo (cioè l’organo che riunisce tutti i Capi di governo degli Stati membri e il Presidente della Commissione) ha approvato l’accordo di recesso e la dichiarazione politica che riguarda le relazioni future fra UE e UK.

Vale la pena di rimarcare la complementarietà, ma anche la profonda differenza fra i due strumenti adottati (fino ad ora solo dall’UE): l’accordo di recesso è un documento molto dettagliato e complesso (oltre 500 pagine), giuridicamente vincolante, ma che riguarda esclusivamente una breve fase delle relazioni, ovvero quella del recesso: la durata del regime è prevista fino alla fine del 2020, ed è prorogabile al massimo una volta per uno o due anni. La questione fondamentale però è quella successiva, ovvero quella delle relazioni UE-UK dopo che la Gran Bretagna non sarà più uno Stato membro dell’UE. Su questo passaggio fondamentale, però, regna ancora nebbia fitta: l’accordo politico è, esattamente, un accordo politico, che fissa quindi gli elementi essenziali della trattativa, ma che non ha valore giuridicamente vincolante. Si tratta di un documento lungo una trentina di pagine, in cui si definiscono pochi punti fermi (ad es. il divieto di un confine rigido fra Irlanda e Irlanda del Nord), e soprattutto si definiscono i temi rilevanti per le parti, senza però regolarli in modo preciso. Non è un caso che a fronte delle richieste di Theresa May di rinegoziare l’accordo, Commissione e Consiglio europeo si siano subito detti disposti a ritoccare il testo della dichiarazione politica, ma siano stati adamantini nel ribadire ad ogni passo che l’accordo di recesso non è in alcun caso rinegoziabile (prendere o lasciare).