Sfide globali per il sistema economico trentino. Spunti per una politica economica territoriale. Parte 1

di Enrico Zaninotto, Professore di economia e gestione delle imprese, Dipartimento di economia e management, Università di Trento e di Andrea Fracasso, Professore di politica economica, Scuola di Studi Internazionali e Dipartimento di economia e management, Università di Trento

Le forze che hanno governato il Paese negli ultimi decenni si sono trovate ad affrontare il dilemma fondamentale del progresso: preservare l’ordine tra i cambiamenti e preservare i cambiamenti nell’ordine. La difficoltà di mantenere l’equilibrio tra i due poli dell’ordine e del cambiamento ha prodotto fallimenti drammatici. Da un lato, alcune riforme, come quelle del sistema pensionistico e del mercato del lavoro, pur indirizzate a correggere elementi di insostenibilità o inefficienza, sono apparse distruttive di un ordine consolidato e hanno contribuito a un atteggiamento negativo nei confronti delle varie forze al governo. Dall’altro lato, l’aspirazione a mantenere l'ordine ha condizionato molte politiche di cambiamento rallentando le dovute azioni di revisione della spesa pubblica e di riforma di alcuni assetti istituzionali fondamentali, come nel caso delle aziende pubbliche partecipate.

Alzare la linea di equilibrio tra ordine e cambiamento è indispensabile per non arenare le azioni di modernizzazione. È necessario offrire prospettive convincenti e di lungo respiro, che permettano di perseguire sentieri più coraggiosi con costi sopportabili e attraverso un'alleanza ragionevole tra portatori di interessi diversi. L’urgenza di alzare la linea di equilibrio vale certamente a livello nazionale, ma non meno urgente la questione appare a livello locale: l’assenza di un quadro politico chiaro e le ancora limitate informazioni su programmi elettorali rendono ancora più opportuno, in vista delle elezioni di ottobre, l’avvio di una riflessione sui punti di politica economica intorno ai quali potranno svilupparsi le linee di intervento delle forze che aspirano a governare la Provincia.

In questo contributo, che articoleremo in due parti, proporremo un’analisi delle difficoltà di contesto e una breve discussione di pregi e limiti di alcune politiche intraprese in questi anni, e successivamente offriremo alcuni spunti per una politica economica territoriale diretta ad affrontare le sfide aperte. Queste proposte, come vedremo nella seconda parte del contributo, possono essere riassunte in tre alleanze: l’alleanza per il lavoro, l’alleanza per la conoscenza, l’alleanza per l’ambiente.

L’analisi: le sfide globali per il sistema economico locale

Per quanto la performance economica dell’economia provinciale appaia in media migliore rispetto a quella nazionale, due aspetti devono essere tenuti presenti per il futuro. Il primo è che le evidenze di una differente performance sono, quantomeno, tenui, limitate ad alcuni settori, e nel complesso in linea con le altre economie del Nord Est. Il secondo è che, in ogni caso, l’intera economia italiana (o anche solo quella del Nord) presenta una crescita bassa rispetto ad altre regioni europee e vede il persistere di tassi di disoccupazione elevati.

Molte analisi a disposizione evidenziano come: la crisi italiana si radichi in una difficoltà di incrementare la produttività dei fattori della produzione; Tale difficoltà parta dalla seconda metà degli anni '90, prima delle crisi che hanno caratterizzato gli anni 2000 (la dot.com bubble del 2002; la crisi finanziaria collegata ai debiti subprime del 2008-2009; la crisi dei debiti sovrani nell’area euro nel 2011-2013); le persistenti difficoltà dell’economia italiana alimentino una sorta di “lunga stagnazione”.

A monte delle crisi finanziarie sta quindi l’incapacità della nostra economia di far fronte a un mutamento strutturale fondamentale, connesso da un lato alla globalizzazione delle economie mondiali e dall’altro all’ingresso dell’euro. La globalizzazione delle economie comporta un ridisegno complessivo della “catena mondiale del valore”, ovvero di come sono realizzati internazionalmente i processi di produzione. Per diversi motivi, spiegati da studiosi del commercio internazionale come Richard Baldwin o Anthony Venables, i modelli di divisione internazionale del lavoro hanno subito un mutamento radicale: da una specializzazione mondiale per settori/prodotti, nutrita dalle economie di scala e localizzative, si è passati a una specializzazione per fasi produttive guidata non dalle nazioni, ma dalle imprese.

L’apertura ai mercati mondiali di nuovi paesi (la Cina, in primis), la liberalizzazione politica iniziata dopo la fine della guerra fredda e la riduzione dei costi di coordinamento (anche a distanza) conseguente alla introduzione delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, hanno reso via via più semplice separare le fasi di produzione e localizzarle nei luoghi dove i costi sono relativamente minori. Questo processo, ancora in corso, comporta uno “svuotamento” di alcune fasi della produzione manifatturiera dei paesi avanzati e genera altri effetti distributivi importanti. Da un lato lascia vincenti e perdenti (tra questi soprattutto i lavoratori in competizione con la forza lavoro dei paesi emergenti); dall’altro accelera il trasferimento delle conoscenze dai paesi avanzati a quelli di più recente sviluppo, minando in prospettiva anche i vantaggi comparati di accesso alla conoscenza ora a vantaggio dei paesi avanzati.

In questo quadro si avvia un’ampia ristrutturazione degli assetti mondiali della produzione. Nei paesi che reagiscono più prontamente, come gli Stati Uniti o la Germania, la produzione viene riallocata entro piattaforme continentali, mentre i lavori che richiedono importanti interazioni personali e conoscenze non trasferibili si concentrano in aree ad alta intensità urbana ed elevata presenza di servizi avanzati. Se pure il saldo occupazionale è nullo (aspetto ancora dibattuto in letteratura), questo avviene al prezzo di una profonda rilocalizzazione del lavoro. In primo luogo, in alcuni paesi si decide di puntare sullo sviluppo dei servizi (e delle costruzioni) per accompagnare la contrazione della manifattura: una parte delle occupazioni nei servizi sono altamente qualificate e ben retribuite, ma un’altra parte corrisponde a professioni a basso valore aggiunto e alta competizione tra lavoratori non qualificati.

In secondo luogo un’ampia ricollocazione di fasi produttive avviene tra imprese e all’interno delle imprese che, attraverso investimenti diretti all’estero e accordi commerciali di fornitura, definiscono dove meglio vadano collocate nel mondo le singole fasi delle attività produttive. L’interdipendenza tra paesi aumenta e la competitività delle imprese (specie quelle medio-grandi) inizia a dipendere dalla distribuzione internazionale delle loro attività. In questo contesto la capacità di realizzare esportazioni non è necessariamente l’unica misura valida della capacità di una impresa di reggere la competizione internazionale: l’essere agganciati a una catena globale del valore, infatti, a volte si accompagna a relazioni con sole imprese nazionali che, a monte o a valle, sono tuttavia collegate agli operatori stranieri.

La situazione italiana è doppiamente complessa in quanto da un lato il Paese si confronta con gli stessi problemi della rilocalizzazione per fasi di produzione degli altri e dall’altro presenta una struttura produttiva (storicamente spinta sul versante manifatturiero) particolare a motivo sia dei settori tradizionali di specializzazione, sia della dominanza della piccola impresa. L’elevata presenza di settori tradizionali ad alta intensità di lavoro determina un maggiore impatto potenziale della rilocalizzazione per fasi, anche se l’apertura al commercio permette ad alcune imprese di sfruttare le nicchie di mercato mondiali. La ridotta dimensione d’impresa, da parte sua, rende maggiormente difficile la separazione delle fasi e aumenta il rischio di una delocalizzazione totale della produzione, col conseguente trasferimento integrale del know how necessario a realizzarla.

È importante notare come la quota di occupazione in fasi che non competono con quelle svolte in paesi emergenti (cioè l’occupazione legata alle fasi ideative, allo sviluppo di meccanica avanzata e alla commercializzazione dei prodotti di moda) sia ancora abbastanza contenuta e non possa assorbire l’occupazione potenzialmente a rischio per la rilocalizzazione all’estero delle fasi della produzione tradizionale. Ciò rende necessario, oltre che aumentare la competitività e la capacità di generare valore delle produzioni in essere, procedere anche a una ricomposizione settoriale, sviluppando produzioni e fasi produttive agganciate a catene del valore diverse da quelle in cui più tradizionalmente l’Italia (come paese) ha goduto di un vantaggio competitivo.

Il mutamento richiesto alla struttura produttiva italiana è dunque duplice: da un lato si deve agire da paese avanzato, adattandosi alla ricollocazione internazionale delle fasi produttive; dall’altro si devono affrontare i problemi di una economia in via di sviluppo che deve inserirsi in nuovi cicli produttivi valorizzando i propri vantaggi comparati. La necessità di cogliere le sfide poste da questi cambiamenti negli assetti economici globali e di affrontare le peculiarità italiane richiede l’adozione di politiche adeguate. Alcune di carattere generale e a livello nazionale, come quelle volte a creare condizioni più favorevoli all’attività di impresa (per esempio attraverso una più alta efficienza della pubblica amministrazione e una rafforzata certezza del diritto), alla valorizzazione e allo sviluppo della conoscenza, alla equa distribuzione del valore aggiunto creato, ecc..

Altre, di carattere più strettamente locale, devono essere dirette a far sì che, in ciascun territorio, vengano rafforzati quegli elementi che legano le imprese e le attività ad alto valore aggiunto al tessuto locale. Questo può avvenire attraverso la creazione di contesti favorevoli allo sviluppo della conoscenza, l’attrazione di elevate professionalità e la formazione di nuove professionalità (dei lavoratori ma anche di manager e, ancor più, di imprenditori), lo sviluppo di servizi avanzati per le imprese, la valorizzazione di marchi territoriali, l’uso della domanda pubblica locale come volano di innovazione, ecc. Maggiore è il valore aggiunto legato al territorio, più alto è il benessere generato e da distribuire, meno vulnerabile è il territorio ai fenomeni di rilocalizzazione descritti in precedenza.

Ricette sbagliate se incomplete o squilibrate

Le sfide poste dall’evoluzione della globalizzazione negli ultimi tre decenni sono state affrontate in Italia in modo parziale, a volte persino erroneo. In parte, queste sfide sono rimaste per lungo tempo mascherate dall’uso ripetuto di svalutazioni competitive o dal ricorso a una politica di bilancio generosa. Quando, con l’ingresso nell’euro, non è stato più possibile replicare la politica delle svalutazioni competitive né contare sull’intervento compensativo di breve termine del settore pubblico, la produttività e la competitività delle imprese italiane hanno manifestato segnali di rallentamento su cui hanno poi agito le tre ondate successive di crisi che, abbassando la domanda interna, hanno ostacolato e reso più complessa la ristrutturazione del sistema.

Nel ventennio critico 1998-2018, tuttavia, sono state tentate delle risposte ai problemi osservati. La prima è stata la flessibilizzazione normativa del mercato del lavoro (pur senza modifiche sostanziali nelle relazioni industriali, con l’eccezione della politica dei redditi ideata da Carlo Azeglio Ciampi dopo la crisi del 1992). La seconda risposta, più recente, è consistita in un ampio programma di sostegno infrastrutturale e incentivo alla modernizzazione del sistema produttivo (Industria 4.0).

Gli interventi sul mercato del lavoro si sono susseguiti (Pacchetto Treu, Legge Biagi) fino a trovare con il Jobs Act una sistemazione generale attorno all’idea di “contratto a tutele crescenti”. In un contesto di crisi, prima, e di bassa crescita poi, l’aumento della flessibilità del lavoro non sembra aver dato risultati pienamente apprezzabili né in termini di quantità, né di qualità dell’occupazione caratterizzata da un marcato carattere di precarietà. Le pesanti critiche alla liberalizzazione del mercato del lavoro si sono tradotte in provvedimenti di limitazione o aumento del costo del ricorso a forme contrattuali flessibili, accolte dapprima dal governo a guida PD, con l’eliminazione dei voucher, e hanno trovato poi ampio spazio, ancorché con misure di fatto abbastanza limitate e contraddittorie, nelle proposte di limitazione dei contratti a termine e in nuovi incentivi per l’impiego a tempo indeterminato da parte del governo Lega-M5S.

L’insieme dei provvedimenti di incentivo alla modernizzazione delle imprese (Industria 4.0) appare ai più un contributo importante per generare un circolo virtuoso che inverta la traiettoria seguita sin qui. Punta sul settore manifatturiero, contribuisce a integrare innovazione di processo con competitività e valorizza i servizi avanzati presenti sul territorio. Tuttavia, ancora nelle more della sua completa attuazione, questo piano è già stato indirettamente “corretto” con un provvedimento di azzeramento degli incentivi nelle aziende che portano produzioni all’estero. Provvedimento che trova un grande consenso popolare e sul quale neppure le forze di opposizione sembrano trovare argomenti contrari.

Le reazioni ai due provvedimenti fondamentali indicano la difficoltà di “preservare i cambiamenti nell’ordine”. Il problema è che il dibattito si sviluppa intorno a temi e misure sbagliate, mentre la discussione dovrebbe essere focalizzata su quanto i provvedimenti favoriscano o meno la ricollocazione dell’economia italiana nelle catene globali del valore, con l’adeguata valorizzazione delle risorse umane impegnate in questo processo. Da questo punto di vista, la flessibilità del lavoro e gli incentivi alla ricollocazione delle produzioni dovrebbero esser visti come temi complementari e misurati sull’impatto e sulla velocità di ristrutturazione della struttura produttiva.

Per quanto ci siano errori nelle misure evocate, in particolare in quelle sul lavoro che continuano a riflettere l’impostazione di “liberalizzazione al margine”, il rischio di risposte restaurative (sia pure alla fine dei conti limitate, ma comunque indicatrici di una direzione di intervento) è di inibire la trasformazione della struttura produttiva. L’equilibrio tra flessibilità del mercato, partecipazione diffusa al mercato del lavoro, protezione del reddito e continuità nella contribuzione pensionistica sembra ancora non essere stato trovato, sia per ragioni congiunturali sia per gli scarsi progressi sul fronte delle politiche attive del lavoro, oltre che per il dualismo dell’economia italiana.

L’assenza di equilibrio è sicuramente un problema cui va trovata una soluzione senza tuttavia guardare a un anacronistico sistema pre-riforma che aveva mostrato di essere inadatto ad affrontare i cambiamenti in atto. Occorre preservare l’ordine tra i cambiamenti e preservare i cambiamenti nell’ordine. Paradigmatico in tal senso è pure il provvedimento di annullamento di incentivi e benefici fiscali alle imprese che portano all’estero le produzioni. Nel contesto economico descritto, la ricollocazione delle fasi produttive in accordo con i vantaggi comparati è un aspetto spesso naturale. Se, come si deriva dalle analisi autorevoli ricordate, la ricerca dei vantaggi comparati si realizza anche tramite l’esternalizzazione, essa diviene parte di una ristrutturazione che può nel complesso avvantaggiare la crescita occupazionale nelle fasi in cui i vantaggi competitivi di conoscenza e di relazione sono ancora consistenti.

Se è condivisibile limitare gli aiuti alle imprese che conservano un forte legame al territorio e che su questo ultimo facciano “gravitare” il valore aggiunto creato, dall’altro vi sono due rischi nello scoraggiare l’esternalizzazione di alcune fasi. Uno è quello che la protezione dell’occupazione di singole imprese o categorie vada a discapito dell’esigenza fondamentale della nostra economia che, bloccata da un ventennio, rischierebbe di accumulare ulteriori ritardi di adeguamento della struttura produttiva ai nuovi assetti delle economie mondiali. L’altro rischio è che, invece che favorire il rafforzamento della “colla” che lega le imprese al proprio territorio, vengano ulteriormente indeboliti i fattori di attrazione e ciò spinga a una rilocalizzazione totale, invece che parziale, della produzione.

Si tratta, ancora una volta, di trovare un equilibrio che contempli congiuntamente efficienza, dinamismo e giustizia distributiva. Un processo che richiede di individuare le criticità su cui intervenire e, nel caso dell’economia locale, un progetto complessivo di società che veda la partecipazione e l’alleanza di una molteplicità di soggetti. Su questi aspetti si concentrerà la parte seconda del nostro contributo.