L'accordo globale sugli investimenti fra Unione Europea e Cina: prospettive e tensioni geopolitiche

di Luisa Antoniolli, docente della Facoltà di Giurisprudenza e Scuola di studi internazionali, Università di Trento

Alla fine del 2020 Unione europea e Cina hanno annunciato la conclusione di un accordo globale sugli investimenti (Comprehensive Agreement on Investment, CAI), al termine di una lunga e complessa fase di negoziati, durata sette anni. Si tratta di un risultato di grande rilevanza non solo economica, ma anche politica e geo-strategica, in grado potenzialmente di aprire agli investitori europei un mercato enorme e in rapida espansione, garantendo accesso e parità di trattamento alle imprese europee, ed una maggiore trasparenza sui sussidi pubblici dati alle imprese cinesi.

L’accordo, che deve concludere il suo iter di approvazione in sede europea oltre che cinese, lascia tuttavia aperte delle partite molto complesse e controverse riguardo al rapporto fra questioni economiche e commerciali, e temi politici, come quelli dei diritti umani e dello Stato di diritto.

A partire dagli anni ’90 del secolo scorso la Cina ha accelerato il passo del proprio sviluppo economico ed industriale, diventando uno degli attori più importanti a livello mondiale, anche sulla scorta di un processo di globalizzazione che ha approfondito i rapporti di interdipendenza. Un passaggio cruciale è stato l’entrata della Cina nell’Organizzazione mondiale del commercio (nota con l’acronimo inglese WTO, World Trade Organization), avvenuta nel 2001, dopo oltre quindici anni di negoziati. In questo modo si puntava ad integrare la Cina, ed il suo impetuoso sviluppo economico, entro un quadro multilaterale retto da regole ed istituzioni, che avrebbe consentito di indirizzarne l’andamento secondo modelli condivisi. La Cina, tuttavia, era ed è tuttora un paese anomalo: la sua economia, pur essendo classificata come economia di mercato, è in realtà sottoposta ad uno stretto e pervasivo controllo da parte del governo, attraverso una fitta rete di organi controllati dal partito comunista. Perciò, nel corso degli anni ci si è resi conto che l’impianto di regole internazionali non era sempre in grado di affrontare efficacemente i problemi provenienti da un sistema economico molto dinamico e di grandi dimensioni, ma il cui rapporto con il sistema politico non assomigliava affatto al modello paradigmatico elaborato (e poi esportato) dai modelli occidentali.

Col passare del tempo queste tensioni sono emerse con forza, anche a causa di una serie di vicende internazionali, in particolare una progressiva crisi del multilateralismo, che ha comportato un frequente ritorno a rapporti di forza bilaterali (basti pensare alle sanzioni commerciali imposte anche alla Cina dall’amministrazione Trump), e ad una conseguente crisi delle istituzioni multilaterali, fra cui anche il WTO. Inoltre, nell’ultimo decennio si sta assistendo ad una progressiva ascesa della Cina quale potenza geo-politica mondiale, con un’espansione della sua sfera di influenza ben oltre i confini dell’Asia, come dimostra la sua crescente presenza nel continente africano, in cui la leva economica viene utilizzata per scopi geo-politici.

Il nuovo ruolo, economico e politico, assunto dalla Cina fa sì che nessuna potenza a livello mondiale possa permettersi il lusso di trascurare questo attore, e quindi a livello mondiale si assiste ad una corsa a negoziati per concludere accordi con la Cina (ad esempio, è stato recentemente concluso un importante accordo commerciale per l’area del Pacifico dell’Asia, il Regional Comprehensive Economic Partnership).

L’Unione europea è uno dei principali blocchi economici regionali a livello mondiale, ed ha un sistema istituzionale e normativo che le conferisce una elevata capacità di azione in materia di politica commerciale comune, che rientra fra le competenze esclusive (art. 3 TFUE), cioè è un ambito in cui le scelte vengono prese necessariamente dall’Unione, e non dai suoi Stati membri. La conclusione di accordi commerciali di larga portata da parte dell’UE ha avuto un notevole sviluppo negli ultimi tempi, e copre ormai una parte rilevante degli scambi commerciali ed economici mondiali.

Tuttavia, l’Unione europea non è solo un’organizzazione di natura economica, per quanto rilevante sia questo aspetto. E’ anche una comunità di natura politica e sociale, che si fonda su una catalogo di diritti fondamentali e di principi (art. 2 TUE), quali quello della democrazia e dello Stato di diritto, che informano non solo le sue azioni all’interno dello spazio dell’Unione, ma anche la sua azione esterna (artt. 3(5) e 21 TUE), che ricomprende a sua volta la politica commerciale comune (artt. 206 e 207 TFUE).

Per questo, è ormai consolidata prassi quella di inserire negli accordi economici delle clausole di condizionalità, che subordinano la cooperazione economica al rispetto dei diritti umani (fra cui il rispetto dei diritti dei lavoratori) e di altri valori, come la protezione ambientale, prevedendo dei sistemi di monitoraggio e di sanzioni.

La Cina è da questo punto di vista un partner difficile: sono ormai internazionalmente note, e unanimemente criticate, vicende di gravi violazioni dei diritti umani, da ultimo in particolare quelle della minoranza musulmana uigura nello Xinjiang (dove centinaia di migliaia di persone sono detenute in campi di lavoro forzato e sottoposte a trattamenti disumani), nonché le vicende legate alla repressione del dissenso politico a Hong Kong.  L’Unione europea è consapevole della rilevanza di questi temi, e del suo ruolo internazionale a garanzia dei diritti umani. Tuttavia, Pechino non è un partner a cui sia facile imporre unilateralmente regole sgradite, con il risultato che la Cina ha rifiutato di inserire nell’accordo sugli investimenti una clausola che vieti espressamente il ricorso al lavoro forzato, limitandosi ad un generico riferimento ai diritti umani nel preambolo e nella sezione dedicata alla corporate social responsibility (CSR).

La palla è ora in mano al Parlamento europeo, che deve approvare l’accordo prima che questo possa entrare in vigore. Il Parlamento è l’istituzione europea che ha dato maggiormente voce alle istanze di protezione dei diritti umani e della democrazia, ed ha a più riprese resa pubblica la propria posizione di dissenso rispetto a soluzioni negoziali che diano priorità a questioni economiche a scapito della tutela dei diritti. Inoltre, in seguito alla decisione della Cina di comminare delle sanzioni (in ritorsione a sanzioni imposte dall’UE per violazione dei diritti umani) nei confronti di vari soggetti appartenenti all’Unione europea, fra cui alcuni parlamentari, il Parlamento ha deciso di sospendere completamente la discussione della ratifica dell’accordo sugli investimenti in una Risoluzione del 20 maggio 2021. Dal canto suo, ad inizio maggio anche la Commissione ha comunicato di avere sospeso le attività per favorire la ratifica dell’accordo, in seguito al peggioramento dei rapporti politici sino-europei.

Il braccio di ferro fra Cina e UE quindi è lungi dall’essere concluso. La partita appare complessa e delicata, non solo per le dimensioni e le caratteristiche della Cina, ma anche per l’instabilità della rete di rapporti che legano i principali attori a livello mondiale, in primo luogo quella fra Unione europea e Stati Uniti, che con l’avvento della nuova amministrazione Biden è alla ricerca di nuovi equilibri e al rilancio di un quadro multilaterale efficace.