La disputa Cina e Stati Uniti: l’Ue e il multilateralismo. Parte II

di Andrea Fracasso, direttore della Scuola di Studi Internazionali e professore di economia internazionale del Dipartimento di Economia e Management dell’Università di Trento

In un precedente contributo su questo blog ho discusso in modo analitico le ragioni fornite dall’amministrazione Trump per giustificare le restrizioni commerciali al commercio Usa-Cina. In questo contributo, invece, mi concentrerò sulle implicazioni che queste azioni bilaterali e le argomentazioni usate per sostenerle possono avere sull’ordine economico mondiale e quindi sul ruolo che l’Ue potrebbe avere in futuro.

Gli Stati Uniti affermano di ricorrere a una prova di forza con la Cina per la sostanziale sfiducia in merito all'efficacia del sistema multilaterale di gestione degli scambi (Organizzazione Mondiale del Commercio, Omc) nel dirimere controversie così ampie e profonde. Questa sfiducia, insieme a ragioni di convenienza più specifiche, avrebbe quindi costretto gli Stati Uniti a portare lo scontro sul piano politico bilaterale. Un atteggiamento in verità mostrato anche in altre materie e che dimostra una flebile adesione americana al sistema istituzionale che sta alla base dell’ordine liberale internazionale.

Provocatoriamente, infatti, si può persino sostenere che non sia per nulla chiaro quale tra lo smantellamento dell'ordine liberale internazionale e la contrapposizione con la Cina sia lo strumento e quale sia l'obiettivo. L'adozione di una narrativa che rappresenta la partita tra gli Usa e gli avversari esterni come una prova di forza muscolare serve infatti internamente alla formazione del consenso politico ed è parte del tentativo di scardinare il sistema multilaterale facendo leva sulla sua presunta inadeguatezza. Al di là delle connotazioni partitiche presenti nei diversi paesi, infatti, il ritorno del pensiero sovranista si associa proprio a una rappresentazione dello stato nazione come difensore di interessi interni contro le imposizioni e gli obblighi che derivano dall’appartenenza a una comunità internazionale dotata di regole, prassi e bilanciamenti.

Dato che un avversario strategico va confrontato su diversi piani, con tutte le risorse disponibili e senza attendere la solidarietà internazionale e i tempi della negoziazione multilaterale, gli Usa intendono sfruttare la propria potenza relativa (economica, militare e politica) nel confronto diretto con gli avversari anche sul piano economico. La Cina è il caso emblematico ma Iran, Venezuela, e Messico sono altri paesi che hanno potuto assaggiare questo nuovo approccio. E segnali di simili atteggiamenti si intravvedono anche in Europa, minacciata di subire restrizioni al commercio di automobili, in quanto le esportazioni (tedesche) di auto sarebbero fonte di rischi per la sicurezza americana; una minaccia (diretta a ottenere una sostanziale riduzione dei dazi europei sulle importazioni dagli Stati Uniti e una accelerazione nella convergenza degli standard sui prodotti) che mal si coniuga con le storiche buone relazioni transatlantiche.

In questo complesso contesto si collocano le difficoltà di posizionamento dell'Europa che condivide molte delle critiche mosse dagli USA alla Cina, ma che non sembra voler seguire l’alleato nello smantellamento dell’ordine liberale internazionale. Questo sia perché il sistema liberale è stato costruito in modo da essere compatibile con una concezione della società e dell’economia propria del continente europeo, sia perché l’approccio sovranista in un’area diversificata come l’UE comporterebbe l’adozione di strategie “divide et impera” da parte delle grandi superpotenze, a danno di ciascun paese europeo e dell’intera Unione.

L’Europa si trova quindi di fatto a scegliere tra quattro opzioni.

La prima possibilità è l’adesione unitaria alla posizione statunitense, col rischio tuttavia che la retorica americana vada prima o dopo a investire anche l'asse atlantico. Incomberebbe in questo scenario lo spettro di una nuova guerra fredda, in attesa dello sviluppo dell’India che, come la Russia e alcuni paesi arabi, gioca un importante ruolo regionale e in prospettiva mondiale. Credo sia difficile che si possa arrivare a una tale posizione in Europa, data la convergenza di interessi tra Cina e vari paesi dell’Unione (in particolare Grecia, Ungheria e altri paesi dell’Est Europa, a cui si sono aggiunti di recente Italia e Lussemburgo) a causa della nuova via della seta Belt and Road Initiative (BRI), su cui ritornerò in seguito.

La seconda opzione è il sostegno europeo al progetto di sviluppo cinese, che tuttavia appare ancora in contrasto con i principi fondamentali dell'Ue (democrazia, stato di diritto, reciprocità, protezione dell’ambientalismo e dei diritti sociali) e quindi non realmente praticabile, oltre che foriero degli stessi rischi sul piano dell’asse atlantico discussi nel precedente scenario.

Alternativamente, l’Unione potrebbe assumere una politica di equidistanza dalle parti. L’Europa detiene infatti un indiscusso primato, quello nella regolamentazione di uno dei mercati più grandi, aperti e avanzati del mondo; un primato che tuttavia può conservare solo a condizione di non rescindere i contatti con nessuna delle sue potenze in conflitto. Inoltre, l’Ue ha adottato precisi impegni in ambito ambientale e, seppur lentamente, sta facendo progressi in materia di diritti sociali, dimostrando che l’integrazione economica può (e deve) accompagnare il progresso sociale: questo approccio non è compatibile con una integrazione fatta di negoziazioni parziali, particolarismi, preferenze e competizioni al ribasso. Ciò giustifica e in parte richiede la stretta adesione europea al sistema multilaterale. L’adozione di una posizione univoca europea su questi e altri temi di interesse sociale porterebbe alla costituzione di un gigante “multilaterale”, capace di imporre condizioni ai partner grazie al proprio peso economico e alla propria centralità nel sistema mondiale degli scambi. Di recente, per esempio, la Francia ha proposto ai partner di non lavorare a nessun nuovo accordo commerciale internazionale dell’Ue con paesi che, come gli Usa, non rispettano gli impegni della conferenza internazionale sul clima; questa posizione servirebbe a dare maggiore forza all’obiettivo di ridurre le emissioni, ma anche a impedire una corsa al ribasso e una concorrenza sleale a danno delle imprese europee chiamate a rispettare standard più restrittivi. Uno scenario di equidistanza è tuttavia messo a rischio dalle forti divergenze di interessi tra i paesi europei che, in una versione negativa di questo scenario, potrebbero sfruttare la “terzietà collettiva” per sviluppare alleanze bilaterali, svuotando così nei fatti la posizione neutra dell’intera Ue. Una soluzione non sostenibile e contraddittoria, ma che potrebbe resistere per un periodo non breve se gli Stati Uniti e la Cina evitassero di esporre la contraddizione e di svelare il bluff.

Infine, l’ultima opzione è quella che si sviluppino politiche nazionali indipendenti e solo vagamente coordinate nell’Ue: queste sarebbero foriere di vantaggi nazionali in pochi e limitati ambiti, ma ridurrebbero il benessere complessivo e renderebbero ciascuno dei piccoli stati europei più facile ostaggio di Cina e Stati Uniti. Anche questo scenario è solo parzialmente praticabile. L’Ue ha infatti la competenza esclusiva in tema di commercio internazionale e quindi, salvo disintegrazione dell’Unione, una divisione tra i paesi dell’Ue potrebbe riflettersi al massimo in un’assenza di posizione comune e in iniziative marginali su temi su cui l’Ue non ha competenza. Uno scenario quindi non molto diverso della versione negativa del precedente.

La maggior parte dei partiti europei e tutte le istituzioni europee si sono finora espresse in modo chiaro sul fatto che l’Ue abbia un ruolo specifico da giocare in questo mutato contesto internazionale: unica proponente di un sistema multilaterale basato su regole (che ricordo è connesso a come funziona il mercato unico dell’Unione) e sull’Omc; unica proponente di una visione dell’economia attenta anche ad ambiente e ai diritti sociali; unica potenza manifatturiera occidentale capace di garantire la copertura di tutti i settori e di tutte le fasi della produzione di beni e servizi. E, ciononostante, potenza economica senza esercito e senza univoci interessi di politica estera; gigante economico con un ritardo in alcuni settori della tecnologia avanzata; democrazia sociale di mercato in difficoltà interna per il combinato disposto di crescenti tensioni sociali, pulsioni sovraniste e divergenze strutturali all'interno dell'area euro. 

In questo contesto, particolarmente importante appare il citato progetto cinese della nuova via della seta, più precisamente la Belt and Road Initiative (BRI), lanciata nel 2013 con lo scopo di sviluppare una rete di infrastrutture, di trasporto e di comunicazione tra Cina e Europa-Africa attraverso una rotta terrestre (belt) che passa per l’Asia centrale e l’Europa centrale e orientale, e una via marittima (road) che attraversa l’Asia sud-orientale, tocca l’Africa e giunge al Mediterraneo. Questo progetto, che interessa oltre 130 paesi e 30 organizzazioni internazionali, rappresenta un piano di interconnessione tra continenti, ma è anche un grande piano di sviluppo politico ed economico cinese nelle regioni che connettono il paese all’Europa e all’Africa. Uno strumento per affermare la potenza cinese nel mondo, per creare un mercato di destinazione per l’enorme capacità produttiva cinese (richiamando in questo, in parte impropriamente, il Piano Marshall americano), e per guadagnare influenza geopolitica attraverso la costruzione di una fitta trama di relazioni bilaterali e regionali. Nonostante la BRI sia uno strumento potenzialmente in grado di erodere quell'ordine mondiale multilaterale cui la Cina tributa rispetto a parole, essa rappresenta anche un’occasione per l’Ue, che attraverso oculate precondizioni per l’adesione, potrebbe vincolare la Cina al rispetto dei principi e delle prassi dell’ordinamento multilaterale in cui la BRI si potrebbe collocare. Al secondo forum della BRI tenutosi a inizio maggio, il presidente cinese Xi Jinping ha tentato di tranquillizzare i partner occidentali sottolineando la necessità di sviluppare l’iniziativa in modo più trasparente, lottando contro la corruzione, verificando la sostenibilità sociale, ambientale e finanziaria dei progetti nei paesi in via di sviluppo (dopo i seri problemi riscontrati in Sri Lanka e Malaysia, tra gli altri). Europei e organizzazioni internazionali possono attribuirsi il merito di questo cambio nella narrazione del Presidente Xi e, data la posizione americana estremamente antagonista in materia, ciò mostra come le scelte europee siano cruciali nel definire i destini del sistema di governo economico globale. 

Rimane da osservare che ogni singolo paese europeo vede nella Cina un potenziale antagonista su alcuni fronti, ma anche un partner interessante, considerate le enormi dimensioni, la (relativa) continuità geografica e la capacità di influenza su paesi terzi collocati tra Europa, Asia Centrale e Africa. Ogni paese cerca quindi di guadagnare spazi attraverso intese, rapporti speciali e contratti preferenziali. Questo atteggiamento è del tutto normale: i singoli paesi europei intrattengono relazioni commerciali e contratti di investimento con moltissimi partner extra Ue e questo è compatibile con una posizione unica e unitaria da parte dell’Ue in merito a procedure, principi, regole, meccanismi di negoziazione e strumenti per dirimere le controversie. Non è infatti possibile mettere sullo stesso piano la firma di contratti commerciali (per i quali Francia e Germania sono stati grandi protagonisti) con l’adesione al progetto BRI tramite la firma di Memorandum of Understanding (come fatto ad esempio da Grecia, Italia, Lussemburgo). Questi Memorandum non costituiscono un problema in sé, ma devono essere garantite alcune condizioni: i paesi che esprimono una posizione non coordinata con i partner europei sulla BRI prima che l’Ue sviluppi una posizione politica e negoziale propria, devono i) assicurare di tendere a un modello di governance della BRI in linea con il sistema multilaterale vigente, ii) mirare a obiettivi in linea con quelli europei, iii) non essere influenzati nelle negoziazioni e discussioni dentro l’Ue dalla posizione cinese (come invece accaduto in questi mesi per Grecia e Ungheria). Per correttezza, lo stesso genere di attenzioni andrebbero rivolte anche ai rapporti con gli Stati Uniti, dato che Regno Unito e Polonia, ma non solo, hanno riflesso più marcatamente le posizioni americane su molti dossier.

Francia, Regno Unito e Germania sembra stiano trattando con la Cina per firmare un Memorandum collettivo dell’Unione al fine di definire una eventuale partecipazione europea al progetto. Questa potrebbe essere una mera reazione ai movimenti del gruppo 16+1 (costituito dai paesi dell’Europa centrorientale e dei balcani), della Grecia e dell’Italia, dato che il corridoio mediterraneo della BRI rappresenta un elemento critico (sia per i trasporti via mare, sia per l’approvvigionamento energetico) per i paesi centro-settentrionali dell’Ue. Questa iniziativa potrebbe tuttavia rappresentare una occasione per rafforzare la posizione europea nei negoziati con la Cina. Il recente summit Cina-Ue si è concluso per la prima volta con una dichiarazione congiunta in cui si afferma l’interesse a giungere a un accordo sugli investimenti entro il 2020 e una più trasparente collaborazione nel campo delle reti 5G.

Nonostante le difficoltà, quindi, l’Ue sta cercando di delineare una propria posizione nei confronti della Cina che sia diversa rispetto a quella americana, pur condividendone molte critiche e preoccupazioni. L’Ue denuncia la mancanza di reciprocità negli affari internazionali, la scarsa apertura del mercato cinese alle imprese europee, i numerosi casi di competizione sleale e la limitata determinazione delle autorità cinesi nel fare progressi concreti nei settori più delicati. Come gli Usa, anche l’Ue ha usato strumenti restrittivi sul fronte commerciale, ha aperto dispute presso l’Omc, ha incalzato la Cina affinché assicuri una maggiore protezione degli investimenti esteri sul suo territorio, ha chiesto l’apertura degli appalti pubblici cinesi alle imprese straniere, ha lamentato gli effetti nocivi dei sussidi pubblici alle imprese cinesi, ha imposto limitazioni alle importazioni di beni pericolosi o contraffatti, e ha negoziato il riconoscimento delle indicazioni geografiche dei beni agricoli e alimentari. Tuttavia, l'Ue sembra aver utilizzato la contrapposizione bilaterale per cercare di raggiungere un equilibrio compatibile con un ordine globale basato su norme, principi e regole condivise, concorrendo quindi a cooptare la Cina nel sistema multilaterale. Gli Stati Uniti, invece, sembrano utilizzare strumenti bilaterali di difesa, ritorsione e negoziazione per raggiungere soluzioni ad hoc su ambiti specifici, al fine di bilanciare specifici interessi e limitare i rischi principalmente per gli Usa. Questo avviene non solo nei confronti della Cina, ma anche verso altri paesi dove l'influenza della Cina è forte e dove gli interessi americani siano in contrasto con quelli locali, come dimostrano la difficile relazione con Canada e Messico e le recenti schermaglie con l’Ue. 

Alcuni sostengono che il sistema europeo sia ingenuo e che la Cina stia operando surrettiziamente per smantellare l’ordine mondiale, affermando però il contrario, sfruttando la buona fede europea e attribuendo agli americani la responsabilità del collasso del sistema. Altri sostengono che il metodo americano sia contraddittorio ma efficace nella trattativa perché, storicamente, la Cina tende a fare concessioni importanti solo di fronte a minacce serie e credibili. Alcuni accusano di ipocrisia i paesi europei per aver chiuso moltissimi affari con la Cina mentre la criticano sul piano teorico. Vi è poi chi sostiene che l’UE sia così divisa sul fronte cinese (come lo è su altri dossier di politica estera) da spingere ciascun paese a cautelarsi rispetto alla possibile inconsistenza della posizione congiunta attraverso l’adozione di iniziative unilaterali.

Ciascuna di queste critiche contiene degli elementi di verità o plausibilità. Tuttavia nessuno di questi argomenti sovverte il fatto che, nel preservare la capacità dei singoli paesi europei di difendere i propri legittimi interessi, in gioco c’è anche quel sistema internazionale in vigore a partire dalla seconda guerra mondiale che ha garantito pace (nei paesi occidentali) e prosperità (anche se non sempre ben distribuita). Il mercato unico dell’Ue si fonda infatti su principi e prassi analoghi a quelli che sorreggono tale sistema internazionale. Un crollo del sistema internazionale sarebbe un doppio colpo per l’Unione. Anche per questo è bene sviluppare maggior consapevolezza del fatto che il lavorio sulle divisioni nell’Ue per erodere il sistema internazionale e il lavorio per la distruzione del sistema internazionale al fine di frammentare l’Ue sono probabilmente due lati della stessa medaglia.